匠心筑良法 聚力促善治——张凤魁（市十五届人大代表）

2023-04-28

匠心筑良法 聚力促善治

□张凤魁（市十五届人大代表）

我是从事20多年地方立法工作的亲历者、见证者和践行者，在总结梳理立法故事的过程中，真切地感受到了邯郸市地方立法的与时俱进、发展变化和长足进步。

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立法建议解决道路“肠梗阻”

2003年，我到法工委工作不久，便探索新的立法机制，在严格落实五年立法规划和年度立法计划向市委报告制度的同时，首次通过新闻媒体发布公告，向广大市民和社会各界征集邯郸市第三个五年（2003年—2007年）立法规划项目。市民沈永建、王磊提出立法建议，希望将中华大街、人民路、陵园路等道路的部分人行道改为自行车道，自行车道同时改为机动车道。
经过深入调研，发现市区人行道路利用率较低，如中华大街总宽度为45米，其中机动车道仅为12米，而人行道宽达24米。从流量上看，中华大街在高峰期机动车的小时流量为3000余辆，而行人每小时的流量不足100人。每逢春节、中秋节，交通堵塞问题尤为突出。
为了尽快解决这一难题，我便以“章忠平”为笔名在8月20日邯郸市社会主义市场经济法学会《经济法苑内参》第一期刊登《交通堵塞已成邯郸燃眉之急—关于调整道路资源优化交通环境的建言》，呈送市委市政府领导同志。由此，催生了中华大街、人民路等道路的改造，较好地解决了当时道路的“肠梗阻”问题，同时推动了《邯郸市市政设施管理条例》的制定，加快了《邯郸市城市规划管理条例》的立项修改工作。

“弹劾风波”催生物业立法

关于康乐苑小区业主们因不满小区物业服务和管理，要集体弹劾物业公司一事。2003年夏，该小区自发召开全体业主大会，要求招标选择自己喜欢的物业公司。虽然“弹劾”未能成功，但在我的努力下催生了《邯郸市物业管理办法》的出台。
2003年6月10日，邯郸电视台《晚间报道》就这一情况采写了专题节目，《燕赵都市报》《燕赵晚报》等媒体也报道了此事。时任市委书记张力作了批示，副市长冯连生责成市房管局立即起草物业管理办法草案，以立法的形式解决此类问题。
为了尽快落实市领导指示精神，市人大常委会法工委主动作为，聚焦人民群众关注的这一热点难点问题，积极回应人民群众期盼。经协商沟通，最后确定该立法项目先以市政府规章形式予以出台、颁布、实施，并将在适当时机将其上升为地方性法规。同时将《邯郸市物业管理条例》列入市人大常委会五年立法规划调研项目。
在历次的五年立法规划和年度立法计划编制过程中，法工委注重加强与市政府法制部门的沟通协调，确保规章立法与地方性法规立法既各有侧重、又相互衔接。同时，尊重立法客观规律，丰富“小快灵”立法形式，既做到立法工作层层递进，又根据实际对条件成熟的调研项目及时转化为正式项目。

定位之争提升居住证“含金量”

《邯郸市居住证条例》作为全国第一部服务流动人口立法的市级法规，在2016年的立法过程中遇到了一场关于立法方向和定位的重大争论。
当时有人主张把“居住登记”作为办理居住证的前提条件，把“不办理居住登记的，就不能发给居住证”等有关内容写进法规。甚至有的部门负责人坚持认为，流动人口需要在到达居住地之日起3个工作日内，必须到居住地公安派出所申报居住登记，否则就要处罚。
市人大常委会有关领导指示法工委要认真听取各方面的意见。调查研究发现，居住证条例的立法方向应该符合《居住证暂行条例》(国务院令第663号)，即居住证应当作为持证人在居住地“享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口”的证明。我认为，居住证制度应当通过提供公共服务和便利激励流动人口办理居住证，但不能反过来因为流动人口不登记办证而给予处罚。如果把“居住登记”作为申领居住证的前提条件，那么这种“登记”实质上就变成了一种行政许可。居住登记和处罚可以由其它法律、法规、规章来规范，比如制定流动人口服务管理条例等，但不宜与居住证的申领和处罚挂钩。如果把不及时办理登记的流动人口进行处罚的事项写进该条例，就有违反国务院公布的《居住证暂行条例》之嫌。通过对居住证功能定位的讨论，最后该条例未将“居住登记”作为申领居住证的前提条件，规定居住六个月以上的，可以依法提交“住址证明、就业证明、就读证明”等材料，直接申领居住证，更没有规定关于未及时办理居住登记的“罚则”。
2022年11月29日，邯郸市公安局通过互联网等媒体专门发出温馨提示：对办理居住登记不满半年但实际居住半年以上，可通过绿色通道依法申领居住证。
近年来，邯郸市推行“邯郸户政”互联网+自主登记服务，居住证办理效率再次提高。居住证持有人在该市范围内享有的基本公共服务、便利和权利，均依法得到了较好的落实。居住证的“含金量”已经真正融入持有人的幸福生活！

代表议案推动跃峰渠立法

跃峰渠是源自漳河的人工水道，始建于1975年3月，建成于1977年9月，是河北省最大的山区水利工程，被誉为“人间天河”。该渠全长244.98公里，年均引漳河水2.5亿立方米，为推动邯郸市经济发展和环境改善做出了突出贡献。
2020年市十五届人大六次会议上,杨俊岭等18名代表联名提出制定跃峰渠保护条例的议案。市人大常委会高度重视，将《邯郸市跃峰渠保护条例》列入立法计划，作为2021年立法的“一号工程”，责成我牵头办理，要求于2021年8月换届前完成。
民有所呼，我有所应，民之所呼，立法所向。代表议案只能与时间赛跑，立法质量只能与进度齐抓了。
为了进一步增强立法的针对性和可操作性，有效提高立法质量，2021年3月市人大常委会通过邯郸日报、市人大网站、人民邯郸微信公众号等全文刊登条例草案，并同时向市司法局、市农业农村局、市林业局、市交通局、市环保局、市建设局、市自然资源和规划局等市政府有关部门，武安市、涉县、磁县、邯山区、复兴区等县（市）区人大常委会和冀南新区管委会等发函，并连续召开系列座谈会、论证会，广泛征求社会各界意见，形成了《征求意见汇总表》，注明建议采纳或不采纳的依据、理由，并一一回复，对条例文本的修改不计其数。真正做到了以“小切口”入手，以“工匠精神”立法。4月8至9日邯郸市人大常委会还邀请河北省人大常委会法工委来邯郸实地考察，并就有关问题进行深入探讨，面对面征求意见和建议，使条文变得更有针对性、更具操作性，收到了良好效果，保证了立法质量。
从2020年11月25日市政府向市人大常委会提交议案，中间经过春节、人代会和相关专门委员会初审，到2021年4月27日市人大常委会表决通过，再到2021年5月28日省人大常委会批准颁布实施，历时六个月。这种立法速度，在市人大立法历史上是罕见的。其立法质量之高，也得到了省人大常委会和社会各界的广泛认可，实现了“效率”和“质量”双丰收！

法规清理维护了法制统一

法规清理是维护法制统一的重要措施。二十多年来我亲身经历、主办并参与开展了8次法规清理工作，其中涉及到法规修改和废止的5次。一是2010年，为适应中国特色社会主义法律体系形成的要求，对邯郸市现行有效的28件地方性法规进行了全面集中清理，废止1件，集中打包修改9件；二是2011年，行政强制法出台后，对邯郸市现行有效的28件地方性法规进行专项清理，对4件法规的5个条款作了修改；三是2015年，按照河北省全面推进依法治国和京津冀协调发展要求，对邯郸市现行有效的35件地方性法规进行了全面审视和清理，废止1件，集中打包修改5件；四是2017年，为解决邯郸市区划调整后法规表述的规范性、适用性等问题，主动对该市现行有效的36件地方性法规进行全面审查和梳理，决定废止法规1件、打包修改9件17条；五是2020年，民法典出台后，对邯郸市现行有效的37件地方性法规进行清理，废止法规1件，修改5件35条。通过清理，有效地解决法规与法律、法规与法规之间的不一致、不协调,以及法规与经济社会发展的需要不适应等问题，维护了法制统一。
在法规清理工作中，我博采众议，虚心听取各方意见，立足清理实际，做出独立判断。例如，在2019年生态环保法规专项清理和2020年涉民法典的法规清理中，邯郸市生态环保局两次提出关于废止《邯郸市减少污染物排放条例》的建议，理由是“我市生态环境工作的目标发生了改变，由目标环境容量总量控制，转变为以改善生态环境质量为核心，《邯郸市减少污染物排放条例》失去了实施前提”。但是，经过深入调研和综合分析，废止建议未被采纳。我认为，在实现环保工作从“总量型”到“质量型”的转变过程中，减排工作并不是说可有可无，更不意味着减排工作可以取消。相反, 减排总量控制可以促进环境质量改观，二者并不矛盾。在当时背景下，条例对邯郸市污染物总量减排，改善大气环境，正在发挥着重要作用，仍应该成为有关行政部门执法的依据。再者，市人大常委会正在审议《邯郸市大气污染防治条例》，预计来年即可表决通过。为防止废旧立新之间出现 “空档期”，不宜马上对《邯郸市减少污染物排放条例》进行废止，而是应该对现行的减少污染物排放条例进行“升级改造”，用新制定的《邯郸市大气污染防治条例》取代《邯郸市减少污染物排放条例》。

“硬核决定”保障疫情防控

2020年1月，新型冠状病毒肺炎疫情随着春节的人流传播开来。邯郸市人大常委会闻令而动、听令而行，明确提出要运用重大事项决定权，率先做出疫情防控的专门决定，勇当“全省第一”，以法治力量破解邯郸防疫瓶颈问题。
2020年2月11日上午，市人大常委会机关就疫情防控决定问题迅速召开各部门负责人专题会议，组织相关人员进行深入研究讨论。会议指出：目前正处春节后返岗返程人员流动大幅增加的重要时间节点，市十五届人大常委会拟于后天（2月13日）召开第二十二次会议，重点讨论和通过关于做好当前疫情防控工作的决定。会议明确：从决定草案文稿的起草，直至决定最后出台等各项工作，全程由我牵头负责。
“时间紧、任务重、难度大、要求高”，仅用两天时间，要做出一个与人民群众息息相关的决定，一个权衡疫情防控要求和社会稳定的决定，无论对任何人来说，压力之大，可见一斑。怎么才能啃下这块“硬骨头”？接到任务后，我迅速起草并向市政府有关部门下发了关于起草决定前征求意见的通知：“请贵单位研究和上报在防疫抗疫工作中遇到的需要以人大常委会决定形式给予政策支持的问题，并提出相应的措施和依据”。经过一天一夜的文本起草、征求意见、查找依据、修改完善、请示报批等环节，决定草案及其起草说明于次日如期提交主任会议进行研究。2月13日，市十五届人大常委会第二十二次会议全票通过《邯郸市人民代表大会常务委员会关于依法做好当前新冠肺炎疫情防控工作的决定》。
会后，我及时撰写了关于做好新冠肺炎疫情防控工作决定的解读等媒体宣传材料，提高了舆论宣传的针对性和有效性，为整个疫情防控工作增添了一份引领和保障！
这次的“准立法”工作虽然时间很短，但亮点纷呈。一是为了让各级政府能够放手工作，决定提出“保障疫情防控工作所需经费”，各级人民政府凡是用于防疫防控的资金可以先使用后批准。二是为了免除各类物资单位和个人的后顾之忧，决定明确各级政府对于防控期间征用的物资，要“依法予以归还或者补偿。”三是为了保证劳动者权益保持防控期间的社会稳定，决定提出人性化举措，对于在疫区不能按时返工的用工单位，要“留职留岗”。四是为了支持帮助受疫情影响较大的企业，决定还做出了不得“封堵道路”的规定。五是为了消除防控的“空白区”，特别是没有业主委员会和物业的“老、旧、小、散、远”住宅小区、写字楼等管控空白区域，均明确了防控的责任主体，为全市防疫防控工作提供了有了的法律支撑。
面对新形势、新任务、新要求，作为新时代立法人，我们将继续以过硬的素质、扎实的本领应对地方立法新挑战。我们有理由相信，邯郸立法必将继续展现新气象、续写新篇章！


（讲述作者系邯郸市人大常委会机关二级调研员）


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