全面主导立法过程  努力发挥“领跑”作用

　　近年来，邯郸市人大常委会在中共邯郸市委的领导下，认真贯彻党的十八届四中全会对立法工作提出的“努力发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”的新要求，积极探索实践，取得了一些成果。

有益的探索

   发挥人大对立法工作的主导作用，重在加强人大在各环节的组织协调作用，实施全程“领跑”。实践中，我们通过建立立法联席会制度，改变了过去那种政府起草部门、政府法制办、人大专门委员会和法工委等各管一段的“接力式”工作模式，形成了由上述部门共同组成的“长跑队”，在不同阶段由人大相关专门委员会或常委会工作机构负责“领跑”，牢牢把握立法工作主动权，最大限度地抑制执法机关自身的利益驱动，克服地方和部门保护主义。

   （一）加强立项指挥，当好“引导员”。法规项目立什么、如何立、何时立，这种对立法方向、立法重点、立法时机的把握，是立法的基础环节，也是人大主导立法的第一道关口。近年来，邯郸市人大常委会对各方面提出的立法需求通盘考虑、总体设计、科学引导、严格立项，努力立良善之法、立管用之法，不断提高立法的科学性、及时性、针对性。一是明确价值取向。我们始终把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，努力通过制定地方性法规推动人民群众最关心、最直接、最现实利益问题的解决，让人民充分享受到立法带来的制度红利、法治红利。近年来，房地产市场能否健康发展事关改革发展稳定大局，群众普遍关心，市委、市政府高度关注。针对这一情况，我们及时将修订《邯郸市房地产交易管理条例》列入今年的立法计划，力求对房地产交易和管理等行为做出进一步规范，促其健康发展，维护好广大人民群众的合法权益。二是突出法制重心。制定立法规划时，我们紧贴市委重大部署，对中心项目、急需项目、热点项目优先立法，主动适应改革和经济社会发展需要。邯郸市作为老工业城市，长期以来依赖重工业拉动经济发展，环境污染问题已成为制约邯郸复兴的瓶颈。为此，我们及时调整规划草案，先后制定《邯郸市节约能源条例》、《邯郸市减少污染物排放条例》等8件地方性法规，对节约能源、减少污染物排放等行为进行规范，为邯郸绿色崛起、可持续发展提供了良好的法制遵循。三是把握出台时机。确定立法项目时，我们坚持问题导向、注重调查研究、深入了解情况、广泛听取意见，妥善处理法律规范的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，努力使每一项立法都能符合经济社会发展的实际和要求。今年，市政府提交《邯郸市流动人口管理条例（草案）》的议案时，恰逢国务院正在制定《居住证暂行条例》。因为上位法迟迟没有出台，我市也暂时搁置，决定待上位法出台后，再适时启动立法程序，就上位法某些原则性规定进行细化、补充，作出针对性规定。

   （二）把握起草协调，当好“调度员”。法规起草是立法工作的关键步骤，对发挥人大主导作用有着十分重要的意义。近年来，邯郸市人大常委会更加注重科学立法、民主立法，不断加强对起草工作的调度，科学把握立法节奏，着力推进精细立法，有效提高了立法质量。一是引领立法进程。市政府有关部门起草的法规草案，法工委和专门委员会提前介入，与起草部门及时沟通信息、交换意见，协调解决矛盾，指导和督促起草单位按时完成起草任务。今年，市政府有关部门对《邯郸市再生资源回收利用条例（草案）》起草进展缓慢，专委会跟踪了解到有关机关对执法主体有不同看法，常委会领导立即召开协调会予以明确，加快推进了起草进程，提高了立法效率。二是创新起草主体。对直接涉及行政部门管理权，设置行政许可权、处罚权、强制权等与相对人利益密切相关的立法项目，对涉及全市综合性、全局性、基础性的重要法规草案，我们实行专项草案立法起草小组负责制。在《邯郸市妇女权益保障条例（草案）》起草过程中，市人大常委会主任会议决定由市人大常委会工作机构牵头，组织、调度、指导、协调市妇联和有关方面联合起草，探索了立法工作者、实际工作者、专家学者“三结合”的法规起草方式，取得了较好效果。三是选好立法体例。起草法规时，我们着眼实效，摒弃片面追求“大而全”的常规模式，尝试更为灵活、多样、适用的体例，坚持“有几条立几条、管用几条制定几条”，集中力量研究推敲“关键的那么几条”，增强了法规的针对性和可执行性。刚刚批准的《邯郸市新型墙体材料与建筑保温材料促进条例》高度精练，具体条文只有16条，在省人大常委会审议时受到了委员们的普遍赞誉，顺利通过。

   （三）注重审议把关，当好“决策员”。人大在广泛征询各方面意见，包括独立第三方意见的基础上，就法规草案的合法性、合理性、适当性进行审议、修改，是发挥人大主导作用的重要举措。近年来，邯郸市人大常委会坚持立法原则，充分行使地方立法权，科学决策、勇于担当，努力使法规立得住、行得通、切实管用。一是区分审次重点。为了规范审议工作，提高审议质量，我们制定了《邯郸市地方立法工作程序细则》，规定不同阶段审议重点不同，在各审次之间以积极慎重的态度深入调研、反复协商、充分论证。具体而言，一审阶段主要围绕立法依据、调整范围等方面，重点审议法规案的必要性、可行性；二审阶段主要围绕规范内容、核心条款等方面，重点审议法规案的系统性、针对性；三审阶段主要围绕逻辑结构、立法技术等方面，重点审议法规的合法性、有效性。对情况复杂、争议较大的法规草案我们还进一步增加审次，直到确实成熟再交付表决。二是守住立法底线。审议法规案时，我们认真把握地方立法的“不抵触原则”，确保每一部法规既不与宪法、法律、行政法规的具体规定直接抵触，也不与其所确立的基本原则和法律制度间接抵触。《邯郸市节约能源排放条例》进行一审时，有的常委会委员提出河北省规定年综合耗能五千吨标准煤以上的为重点用能单位，而该条例却规定为一千吨以上，扩大了上位法规定的责任范围，属于与上位法相抵触，我们就对该条例做了相应、全面修改。三是修改实质内容。我们在审议时坚决不做“橡皮图章”，无论是专门委员会审议，还是常委会审议，都敢于对重要内容进行创新修改。《邯郸市减少污染物排放条例》进行审议时，我们既注重治标，更注重治本，针对以细颗粒物（PM2.5）为特征污染物的区域性大气环境等问题，细化规范了主要污染物排放的总量控制制度、排污许可证制度、减排台账和统计制度、减排预警制度及减排目标责任制、考核评价、奖励惩罚制度等，倒逼企业调整优化能源结构，大力减少污染物排放，取得良好社会效果。

几点体会

   近年来，我市地方立法工作的探索和实践，使我们加深了对人大及其常委会在立法工作中的主导作用的认识。

   一要把握好党委领导与人大主导的关系。人大在立法中的主导作用，是在党的领导和支持下的主导作用，越是坚持党的领导，就越能有效地发挥人大的主导作用，有效地进行立法协调沟通，有效地推动立法进程。如果离开了党的领导，就会迷失方向，就会寸步难行。因此，一旦遇有重大立法决策事项，特别是意见不一致的重大问题，应及时通过常委会党组向同级党委请示汇报，请党委定夺。

   二要把握好法制统一与地方特色的关系。要发挥好人大的主导作用，既要维护法制统一，也要突出地方特色。一方面，要牢牢把握地方立法的“不抵触原则”，使每一件法规既不与上位法的具体规定直接抵触，也不与所确立的基本原则和法律制度间接抵触。另一方面，要坚持以问题为导向，加强调查研究，深入了解地方实际情况，广泛听取各方面意见，努力使每一项立法都能符合当地经济社会发展的实际和要求。

   三要把握好法律规范与其他规范的关系。立法要有所为有所不为。一方面，要注重完善立法，使法的基础作用不断加强，真正成为“治市之重器”，为地方经济发展改革提供良好的法制保障。另一方面，也要清醒的认识到，法不是万能的，不能妄图通过立法解决一切问题，只有那些需要国家强制力保证实施的行为规范，才需要通过立法来解决。那些可以通过道德规范、宗教规范、行业准则、党的政策等其他社会规范解决的问题，立法则没有必要。