邯郸市人大常委会执法检查领导小组
关于我市贯彻实施《中华人民共和国文物保护法》和《河北省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》执法检查情况的报告
(2018年6月28日邯郸市第十五届人民代表大会常务委员会
第十次会议通过)
为进一步推动《中华人民共和国文物保护法》和《河北省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》(以下简称文物保护“一法一办法”)等法律法规的深入贯彻落实,切实解决我市在文物保护工作中存在的突出问题,加大文物保护力度,不断提升我市文物保护工作水平,使文物保护成果更多惠及人民群众,根据《邯郸市人大常委会关于开展文物保护“一法一办法”执法检查的实施方案》,从4月上旬至6月上旬,市人大常委会文物保护“一法一办法”执法检查组在全市开展了文物保护“一法一办法”执法检查,现将执法检查情况报告如下:
一、我市贯彻实施文物保护“一法一办法”的基本情况
近年来,市政府高度重视文物保护“一法一办法”的贯彻执行,坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针,围绕“保平安、活起来”,加强文物保护管理,搭建让文物活起来平台,在保护中发展,在发展中保护,推进了文物事业科学健康发展。
(一)法制宣传教育不断深入。市政府通过媒体、博物馆等机构,结合利用“国际博物馆日”、“国际古迹遗址日”、“中国文化遗产日”等时间节点向公众开展文物保护“一法一办法”法制宣传普及活动,以提高全社会文物保护意识,引导群众关心支持和积极参与文物保护工作。同时采取以案释法方式,在全市文物系统内开展文物行业职业道德和典型案例警示教育,加强内部法制教育培训,取得了一定的成效。
(二)组织领导和部门协作不断强化。市政府成立了由主管领导任组长,市文化、文物、编办、发改、旅游、财政、公安、建设、规划、国土、工商、民宗等部门有关负责同志为成员的市文物保护工作领导小组,统筹组织领导全市文物保护工作。在文物普查、运河申遗、赵王城国家考古遗址公园建设等工作中,市政府分别成立各专项工作领导小组,推进了各项工作有效开展。各县(市、区)政府也成立了文物保护工作领导小组,加强了对文物保护工作的组织领导,为各项工作卓有成效开展提供了组织保障。
(三)保护机构队伍建设逐步加强。近年来,市直文博单位新招聘人员20余人,充实了文物保护力量。各县(市、区)逐步加快建立健全文物保护机构。一些县(市、区)在文物资源丰富区域依靠当地党支部、村委会建立了基层文物保护管理站,公安部门结合工作实际在重点文博单位设立派出所(警务室),发挥了较好作用。同时还积极发挥广大群众在文物保护中的作用,截至目前,全市建立各级群众性文物保护小组130多个,聘请文物保护员1425名,初步形成了县、乡、村三级群众保护网络。
(四)政府文物保护责任逐步落实。市、县两级政府能够依法落实责任,将文物保护纳入本级国民经济和社会发展规划,纳入城乡建设规划,所需经费列入本级财政预算,能够较好地统筹文物保护与经济、社会发展的关系。1.把文物保护规划的编制、公布、实施和文物保护修缮加固作为落实保护责任的重要抓手,第四期《邯郸市城市总体规划(2011—2020)》中专门辟出了历史文化保护章节,近年来公布的邺城遗址、赵邯郸故城、大名府故城、娲皇宫及石刻等文物保护规划,实施的大名府古城东城、涉县娲皇阁、武安九江圣母庙等一批保护修缮工程,对保持和维护文物保护单位的完整性与原真性发挥了积极作用,实现了文物保护与城乡建设、经济社会发展的良性互动、和谐发展。2.严把文物行政审批关口,认真做好文物审批前置工作,把文物勘探及保护影响评价作为前置审批条件,加强与相关职能部门沟通,遏制了基本建设中一些侵害破坏文物的行为。3.市政府每年召开一次全市文物工作会议对全年工作进行安排部署,市、各县(市、区)、乡镇、村分别层层签订文物保护责任书,年终逐级检查考核落实情况并进行通报。市文物局与市直文博单位签订文物安全责任书,各县(市、区)文物部门与文物使用人或组织签订责任书,强化了管理和保护责任。4.积极挖掘研究文物价值内涵,做好文保单位申报推荐公布工作,国务院核定公布第七批全国重点文物保护单位,我市新增16处,总数达到34处。5.大力争取国家、省文物保护专项资金,实施了一批保护修缮工程,改善了文物保存状况。市财政积极筹措文物保护资金,保障了文物保护工作开展。
(五)文物安全得到较好保障。政府及文物部门定期组织学习培训,加强执法队伍和执法能力建设,通过开展文物法人违法案件整治活动,打击文物犯罪专项行动,文物流通市场专项整顿行动等,对各类违法行为严肃查处,加强文物安全保障,有力地保障了文物安全。同时,政府及文物部门还着力加强各类文物保护单位的防火防盗防破坏设施建设,从人防物防技防等安防措施入手,提高文保单位安全防范能力。各级文物部门和重要的博物馆、文物保护管理机构建立完善了突发事件应急预案,并开展应急演练。各类文物保护单位基本实现了“四有”。同时,进一步加强馆藏文物安全管理,区分藏品等级,设置藏品档案,配备柜架囊匣,实施预防性保护工程,建立并落实相关管理制度,定期进行核查核实,认真排查整治安全隐患,确保了文物安全。还按照上级部署,结合工作实际,在省级以上文物保护单位探索实行了文物安全保护网格信息平台管理,以网定格,以格定人定岗定责,有效防范了文物被盗抢被破坏、火灾事故的发生。
(六)文物保护在服务经济社会发展、惠及民生方面的积极作用日益凸显。1.严格遵循“有效保护、合理利用”原则,在确保文物安全基础上积极推进文物的合理适度利用。2015年、2017年以国保单位娲皇宫及石刻、永年城(广府古城)为核心的娲皇宫风景区、广府风景区先后被评定为国家5A级旅游景区,文物资源在促进旅游事业发展、带动区域经济发展等方面的作用进一步显现,赵王城、邺城、赵王陵、大名府故城等大遗址的保护利用进一步得到加强,一条“保护—利用—发展—保护”的良性循环之路正在形成。2.积极配合市基本建设做好文物考古勘探发掘工作。近年来,配合南水北调、华耀城、东部中央商务区等重大工程项目完成了考古勘探发掘工作,有力地支持了重点项目建设,服务了我市经济社会发展。3.充分发挥博物馆的公共文化服务和社会教育功能。近年来,全市博物馆(纪念馆)加大免费开放力度,加强馆藏资源、展览的共享交流,提高藏品利用效率,在传承弘扬优秀历史文化、满足群众精神文化需求、进行革命传统和爱国主义教育方面的作用日益突出。市博物馆与中小学共同创建了“青少年教育示范基地”,开展了“小讲解员”、“志愿者服务”、流动展览走进学校等工作,与河北工程大学、邯郸学院等创建了“教学社会实践基地”。磁州窑博物馆、磁州窑历史博物馆等开展了流动展览进乡村进社区进课堂等活动,全市博物馆(纪念馆)平均每年接待观众350余万人次,取得了良好成效。
二、存在的主要问题
我市在贯彻执行文物保护“一法一办法”和文物保护工作中取得了一定的成绩,但应该清醒地看到,确实还存在一些不容忽视、不容回避的困难和问题,有待于解决。
(一)文物保护意识有待提高。虽然能够采取一定的形式对文物保护“一法一办法”进行宣传,但宣传还不够经常,形式还不够多样,范围还不够广泛,力度和深度还有很大的提升空间。部分干部群众对文物保护重要性认识依然不够,对文物保护“一法一办法”等法律法规理解不深,文物保护的自觉意识和法治意识还未形成。在实际工作中,一些部门职责交叉、遇事推诿,特别是一些县(市、区),对文物工作的重要地位和作用认识不足,处理文物保护与经济建设、社会发展的关系上存在一些偏差,落实文物保护属地责任积极性不足,“增强对历史文物的敬畏之心,树立保护文物也是政绩的理念”还停留在纸上和口头上。学习宣传任务还很重,还需要进一步的深入。
(二)文物保护机构和文物保护队伍有待加强。文物保护专业性很强,当前,我市文物修复、古建修缮、文物鉴定、文物保护工程等专业人员较为短缺,制约了文物工作开展。目前,市文物局仅有编制14人,实有12人,与承担的日益繁重工作任务不相适应。各县(市、区)虽然建立健全了文物保护机构,但编制少、人员少、专业水平不高的现象仍十分突出。据不完全统计,全市县(市、区)文物行政机构和文保所(或者文化馆兼职)人员合计不足100人,且专业技术人员少,与邯郸作为文物资源大市的工作要求差距较大,面对我市近1200处的各级文物保护单位,明显力不从心。
(三)文物安全形势依然严峻。执法检查中发现,一些文物管理单位在文物保护过程中由于保护措施不科学、保护方法不当,而使文物保护主体出现了程度不同的“保护性破坏”现象。有的县(市、区)在工程设计方案没有经相应的文物行政部门同意,也没有报城乡建设规划部门批准的情况下,就私自在国家级文物保护单位的建设控制地带内动工建设博物馆。在生产建设领域落实文物前置审批程序是文物得到有效保护的重要保证,必须严格执行“先申报审批后动土”的原则。目前,市内三区执行得相对较好,大部分县(市、区)执行得相对较差,亟待改善。面对文物犯罪活动日益呈现职业化、集团化、暴力化、智能化趋势,我市还有许多文物古迹散布于田野、山区,处于守护薄弱状态,文物安全压力仍然十分巨大。一些文物、博物馆单位的防火、防盗、防破坏措施和安全管理还不到位,存在安全隐患。
(四)保护经费不足。我市文物数量多,文物保护资金需求量较大。尽管每年都有一定数量的文物保护资金,但相对于众多的文物数量和繁重的文物保护工作任务而言,就显得捉襟见肘,这种状况在基层尤为突出,工作开展得比较困难,存在着“无力保护”情况。有的文物前期经过维修和整治却因后续资金短缺而“难以为继”。有的急需进行修缮的文物因资金短缺而长期得不到修缮,保护现状堪忧。目前,省保及以上文保单位资金来源渠道主要是靠编制文物保护利用项目向国家、省争取。我市文物部门每年仅有20余万元办公经费,安全保护、日常维修维护资金没有。各县(市、区)除武安、临漳、涉县财政能够给予部分专项资金外,大多县(区)基本无财政经费投入。执法检查中许多地方都提出了经费不足问题,经费不足的现象较为普遍,特别是经济发展后进县(市、区),文物保护经费更为困难,一些基层文保员经费保障不力,有的只有很少的补贴,文保员积极性不足,作用发挥有限。
(五)拓展利用上还有很大的提升空间。在认识上仍然存在一些偏差,没有正确认识保护与利用的辩证关系,把利用与保护对立起来,存在着一定的封闭思想。在文物历史、艺术、科学价值的挖掘、研究、展示方面,展示得较多,挖掘研究得较少。统筹考虑保护维修和利用的关系上欠缺,文物保护规划、维修方案中对利用的措施考虑不够。博物馆馆藏文物利用存在着不平衡不充分的现象,市本级利用得较好,县(市、区)较差,一些博物馆展出率偏低。文物利用范围窄、形式少,某些方面简单化、雷同化,与现代科学技术、信息技术、网络技术的运用结合不够,文物的历史文化价值和传承文明、认知教育的功能没有得到应有的发挥。
三、意见建议
(一)提高思想认识,加强宣传力度,增强全社会文物保护法治意识。市政府及有关部门要进一步提高认识,高度重视文物保护工作,充分认识新时代全面贯彻落实文物保护法律法规的重要意义,把文物保护工作列入重要议事日程,切实履行文物保护主体责任,依法履行管理和监督职责。要严格依照文物保护法律法规相关要求,主动做好文物保护法律法规的宣传普及工作。文物行政部门要充分发挥广播电视、报刊、网络等舆论宣传阵地的作用,将文物保护法律法规的宣传普及作为重要工作任务常抓不懈,增强全社会文物保护意识和执行相关法律法规的自觉性,为文物保护工作创造良好的法治环境。
(二)加强业务培训,强化部门职责,建立健全文物工作协调机制。要进一步加强对各级领导干部的学习培训,增强领导干部抓文物保护工作的观念和责任。各级领导干部要带头学法、守法、用法,在文物保护、传承、利用和管理等工作上要严格依法办事,充分体现法治观念、自觉意识和责任意识。要建立健全相关领导牵头的文物工作协调机制,加强对文物保护行政主管部门和相关职能部门的培训,厘清并强化部门职责,提升部门协调配合能力,提高部门协调联动水平,在有关行政许可、行政项目审批、联合执法和整治、文物行政执法和刑事司法衔接等方面要进一步加强协调配合。
(三)加强队伍建设,重视人才培养,健全基层文物安全管理网络。要结合我市文物保护事业发展的实际,制定我市文物保护专业人才队伍建设规划和急需人才培养计划,并抓紧落实。要建立专业人才信息库,加大对文物修复、古建修缮、文物鉴定、文物保护工程等专业人才的引进力度。要结合本次机构改革,加强文物保护执法队伍建设,强化文物保护执法保障。要在现有基础上进一步完善县、乡、村三级群众保护网络,充实基层文物保护管理站、群众性文物保护小组和文物保护员队伍建设,充分调动广大群众保护文物的积极性。乡镇综合文化站要履行好文物安全保护职能。要积极培育文物保护社会组织,发挥文物保护志愿者作用。县(市、区)行政区划调整后相应的文物管理调整对接工作要及时同步跟进。
(四)保障经费投入,合理经费使用,拓宽文物保护经费来源渠道。要依照法律法规相关规定,切实把文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划,将文物保护经费列入本级财政预算。要严格落实用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加的规定。要熟悉文物保护相关政策,进行政策解读,积极争取上级财政的支持。在当前文物保护经费总量仍然偏少的情况下,要突出工作重点,区分轻重缓急,合理使用经费,优化经费使用结构,把有限的文物保护经费用在刀刃上。要积极鼓励捐献文物和捐赠资金投入文物保护的行为,鼓励并规范社会资金和力量参与文物保护工作,大力推广政府和社会资本合作(ppp)模式,拓宽社会资金进入文物保护利用渠道,形成政府主导、社会力量广泛参与的文物保护格局。要加强对文物保护专项经费使用管理的监督检查,确保专款专用,充分发挥资金效益。
(五)拓展利用空间,服务经济社会,扩大邯郸文化影响力。要按照习近平总书记提出的“让收藏在博物馆里的文物、陈列在广阔大地上的遗产、书写在古籍里的文字都活起来”的要求和中央、省安排部署,结合我市文物资源现状,把文物拓展利用与“建设新时代美丽邯郸富强邯郸”有机结合起来。要深入挖掘文物资源的价值内涵和文化元素,注重分类指导,探索不同类型文物合理利用的实现途径。当前,要在已有的基础上,进一步与旅游事业开发结合起来,充分发挥文物拓展利用在区域经济发展中的带动作用。要大力发展文博创意产业,引导扩大文化消费,培育新型文化业态。要提高馆藏文物利用效率,提升基本陈列质量,鼓励博物馆通过借展、联展、巡展等方式,形成文物资源共享机制。加快建立我市中小学生定期参观博物馆长效机制,加强对青少年的文化艺术熏陶和爱国主义、革命传统教育。要充分利用信息、网络、虚拟现实、3D场景再现等新技术,创新文物的文化内涵展示方式和展陈手段,打造智慧博物馆。要积极鼓励、大力支持、正确引导民营博物馆建设,积极探索社会力量参与文物拓展利用的有效途径。
(六)依法履行职责,严格责任追究,推动文物保护与现代科技融合创新。要依法依规严格落实文物保护相关要求,加强文物日常养护巡查和监测保护,提高管理水平,防止 “保护性破坏”发生。要高度重视城镇化和美丽乡村建设中的文物保护,高度重视历史文化名城、历史文化街区和传统村落整体格局和历史风貌的保护,加强督导检查,防止拆真建假、拆旧建新等“建设性破坏”以及“开发性破坏”行为。要积极推动并高标准建设赵王城遗址公园和邺城遗址公园,涉及各级文物保护单位建设控制地带和地下文物埋藏区的建设项目,要严格依照文物保护法律法规规定办理相关手续。要提升文物保护规划的科学性,并按照“多规合一”要求,纳入我市城乡总体规划。要防患于未然,加快完善国家级并推进省、市、县级文物保护单位防火、防盗、防破坏设施建设,完善博物馆、文物收藏单位的监测和调控设施。要建立健全我市文物保护基础数据库,全面掌握文物保存状况和保护需求,实现文物资源动态管理。要坚持关口前移、防线前移,加强巡查执法,强化协调联动,充分利用现代化科技手段加强对文物的保护。要积极配合国家文物局目前开展的专项行动,加大惩治文物法人违法犯罪,遏制案件高发态势。